• 1
  • 2

تحلیل و مقایسه سنت های برنامه ریزی

خلاصه کتاب برنامه ریزی در بخش عمومی(از شناخت تا عمل) تالیف جان فریدمن ترجمه عارف اقوامی مقدم انتشارات وزارت مسکن و شهرسازی ۱۳۸۷

تلخیص: یحیی کمالی

مقدمه

کتاب برنامه ریزی در بخش عمومی(از شناخت تا عمل) ضمن معرفی چهار سنت عمده برنامه ریزی نکاتی پیرامون صبغه تاریخی، مباحث عمده، اهداف، حوزه فعالیت وتاکیدات هریک از سنت ها ارائه کرده است. از آنجا که این کتاب منبع علمی مهمی در حوزه مطالعات برنامه­ ریزی عمومی تلقی می شود و سنت تحلیل سیاست در برنامه ریزی را نیز مورد توجه قرار داده است، سعی می شود به طور خلاصه سنت های برنامه ریزی را توصیف، تحلیل و مقایسه کنیم از این رو در دوگفتار به ترتیب به هریک از این مباحث می پردازیم.

 
گفتار اول: توصیف سنت های برنامه ریزی

سنت اصلاح اجتماعی
اصلاح اجتماعی سنت محوری نظریه برنامه ریزی است. این سنت، پارادایم اولیه برنامه ریزی است که ریشه در اقتصاد مدیریت شده جنگ دارد سنت اصلاح اجتماعی بر کنترل از بالا تاکید دارد در این سنت اعتقاد بر این است که بدون دخالت دولت، انتظام خود انگیخته بازار باعث ناکارامدی، اتلاف منابع و بی عدالتی می شود. مدیریت در اینجا حرکت به سمت دموکراسی ترقی خواه بوسیله دولت است(هربرت هور). تاسیس هیئت برنامه ریزی ملی توسط روزولت و برنامه اصلاحی نیودیل در چارچوب این سنت ارزیابی می شوند.

در این سنت، ساختار برنامه ریزی سلسله مراتبی و جریان یک طرفه از بالا به پائین است. مدیر- کارمند- کارگر یدی همه اینها تحت هدایت عام برنامه فعالیت می کنند.

سه مبحث کلیدی این سنت عبارتند از عقلانیت- برنامه ریزی و سیاست- محاسبه و کنترل

درونمایه عقلانیت؛ که در همه برنامه ریزی ها وجود دارد و ماکس وبر تاکید زیادی بر شرایط کنش عقلانی داشت تا تاثیر پایدار آنرا بر نظریه برنامه ریزی مورد توجه قرار دهد. برنامه نتیجه بالاترین درجه از عقلانیت صوری قابل حصول به شمار می رفت. از دید وبر برنامه ریزی به لحاظ کارکردی تخصص گرا و به لحاظ ابزاری عقلانی قلمداد می شد. مانهایم بیشتربه سمت تغییر و تحول جامعه بویژه اشکال برنامه ریزی شده آن بود.

برنامه ریزی و سیاست؛ برنامه ریزی روز نخست بدیلی برای سیاست تلقی می شد اما عقلگرایان سیاست را پسماند دوران گذشته می دانستند که اکنون محاسبه اجماعی جای آن را گرفته است. برنامه ریزان غالباً سیاست را مانع تحقق خرد در جهان ارزیابی می کردند، وبر بیش ازدیگران باعث شکاف سیاست و برنامه ریزی شد. تاگول برنامه ریزی را رکن چهارم حکومت می دانست و اتزیونی آنرا فعالیتی برای هدایت عمومی در نظر می گرفت و معتقد بود همه نهادهای اصلی و شهروندی باید در آن حاضر باشند تا از طریق گفتگو و مذاکره طولانی نتیجه خوبی بدست آید.

اتزیونی نظریه برنامه ریزی در هم تنیده و هدایت اجتماعی را که مبتنی بر کنترل از بالا و اجماع سازی از پایین بود مطرح کرد. و پوپر معتقد بود شناخت ما برای برنامه ریزی اتوپیا یی کافی نیست او مهندسی گام به گام را مطرح کرد. سیاست و برنامه ریزی در اینجا همداستان هستند. ویلداوسکی برنامه ریزی را زائد می دانست که باعث آشفتگی می شود او از تحلیل سیاست دفاع کرد و معتقد بود تعامل مستقیم بر تفکر و نظام سیاسی بر برنامه ریزی ترجیح دارد.

محاسبه و کنترل؛ کنترل قلب برنامه ریزی است و به کنترل بازیگران در اجرای اهداف­شان مربوط است زیرا اجرا مستلزم هماهنگی است و کنترل با اجرا و هماهنگی مترادف است. در نظر پرسون ابزار اصلی کنترل سلسله مراتب است. فرمان ساده مافوق کافی است هرچند ممکن است پرهزینه باشد. مانهایم در برنامه ریزی راهبردی توسل حکومت به کنترل مستقیم را درست می دانست و لیندبلوم الگوی دو مرحله ای افزایش گرایی تدریجی و تعدیل جانبدارانه دوسویه را برای کنترل و محاسبه گسترش داد. برنامه ریزی کلان مناسب نیست باید برنامه کلان را به خرده برنامه تقسیم کرد او تحولات پیوسته از بزرگ و کوچک رامناسب می دانست. و تعامل اجتماعی را به مثابع بدیلی برای الیل برنامه ریزی در جوامع کثرت گرا پیشنهاد کرد.

در مجموع این سنت از بنتهام تا لیندبلوم، از سن سیمون تا اتزیونی و پرلف سنت بزرگ برنامه ریزی بوده است و به کمال پذیری جهان باور دارد. و منافع عمومی را در گروکاربست ابزارها و رویه های برنامه ریزی می داند. از طرفی اجماع را نیز برای برنامه ریزی ضروری می داند چه از طریق آموزش و تغییر ساختارهای شخصیتی و یا فعالیت سیاسی.

سنت تحلیل سیاست
این سنت قدمتی طولانی دارد اما تحلیل حرفه ای سیاست به سالهای پس از جنگ جهانی دوم بر می گیردد و بر کنش بازیگران متمرکز است، دولت تنها بازیگر و حتی بازیگر اصلی در این فرایند نیست بلکه احزاب، جنبش ها و اتحادیه ها هم حاضر هستند. سایمون سنت تحلیل سیاست را علم طراحی می داند این سنت از لحاظ نظری و بنیان روش شناختی مبتنی بر عقلانیت محدود است. یعنی با عقلانیت محدود نسبت به شناسایی مسائل و راه حلها برای معضلات عمومی اقدام کنیم. موضوع این سنت بخش عمومی و دولت است. از نظرنویسنده سنت فلسفی خاصی در سنت تحلیل سیاست وجود ندارد هرچند که نسبی گرایی ابزاری و کثرت گرایی انتقادی مورد استفاده قرار می گیرند. در این سنت پژوهشگر اجتماعی به نوعی مهندس، حلال مسائل و در خدمت دولت است. جوهره اساسی برنامه ریزی، عقلانیت و محاسبه اقتصادی است. سنت تحلیل سیاست از روشهای کمی و عینی در حل مسائل جامعه استفاده می کند و این امر برنامه ریزی را به سمت منطقی شدن در حل مسائل رهنمون می کند. با توجه به پیچیدگی جهان معاصر باید از تجزیه و تحلیل سیاستی برای مدیریت این پیچیدگی استفاده کرد. دراین سنت فرض بر این است که باید سابقه سیاست ها را مد نظر داشت در عین حال نگاهی به آینده داشته باشیم و با تخمین، تخیل و پیشگویی روند حوادث درآاینده را مورد توجه قرار دهیم. هدف سنت تحلیل سیاست به بهینه سازی تصمیمات است و نهادهای حکومتی مخاطب این سنت هستند. الگوی پایه این سنت ابتدا تصمیم گیری و سپس اقدام است.

سنت یادگیری اجتماعی
دراین سنت فرض شده است که معرفت از طریق مواجه ذهن با عینیات حاصل می شود. در حوزه برنامه ریزی یا عمل اجتماعی ابتدا بر اساس نیازهای فوری و مسائل پیش رو در حد تجربه ما با این مسائل برخورد کنیم و راه حل ارائه کنیم پس از این مرحله به کشف نائل می شویم. کانون اصلی این سنت، کنش و فعالیت هدفمند است که توسط بازیگر ویا بازیگران انجام می شود بازیگر و یادگیرنده همسان تلقی می شودند. یادگیری در اینجا غیر رسمی و تلویحی است. یادگیری اجتماعی یک مرحله از سنت تحلیل سیاست یک گام جلوتر است. در اینجا از تصمیم سازی پیشاپیش به سوی کنش و عمل اجتماعی حرکت می کنیم. تغییر محیط و واقعیات مبتنی بر یادگیری کارامد است و تمرکز بر پویایی فرایندهای اجتماعی، شناخت مسائل از دید کنشگر، میانجی گیری گروههای کوچک، بهره گیری از مفهوم محیط اجتماعی است و تاکید زیادی بر اهمیت دیالوگ در کنش اجتماعی وجود دارد. معیار اجماع پایه شناخت و مستلزم جامعه دموکرات است. در اینجا کنش اجتماعی همه گروههای درگیردر فرایند برنامه ریزی حائز اهمیت است و نقش روشنفکران تسهیل فرایند یادگیری است.در این سنت یک رویکرد بر مشارکت همه گروهها در فرایند برنامه ریزی تاکید دارد(جان دیوئی) و رویکرد مائو مبتنی بر سنت بسیج توده ای و انقلاب است.

سنت بسیج اجتماعی
سنت بسیج اجتماعی سه بخش یوتوپیانیسم، آنارشیسم اجتماعی و ماتریالیسن تاریخی را در بر می گیرد.این سنت با نقد صنعتی شدن آغاز می شود و هدفش رهایی انسان است و صبغه آن به قرن 18 بازمی گردد در اینجا فرض بر این است که نهادهای اجتماعی ساخته هایی تا ریخی اند و با تلاش انسان تغییر می کنند.

یوتوپیانیسم؛ هدف نهایی اش تشریح اشکال جامعه خوب است و معتقد به ادغام عرصه عمومی و خصوصی است و فرض بر این است که از طریق جامعه نمونه می توان جامعه خوب را شکل داد در این رویکرد، اجتماعات آوئنی و فوریه ایست ها بر اصل جذب مشتاقانه تاکید دارند. هدف میانی یوتوپیانیسم تاسیس اجتماعات هدفمند است که تجمع اشکال جوامع خوب محسوب می شوند راهبرد این سنت، شکل گیری اجتماعات هدفمند توسط افراد هفکر می باشد. ماهیت مبارزه در این رویکرد کناره گیری از جامعه، استقرار جامعه هدفمند است و اعتقاد بر این است که ابزارها از نظراخلاقی با هدف هماهنگ باشند در این رویکر انسان موجودی احساسی در نظر گرفته شده است.

ماتریالیسم تاریخی؛ در این رویکر هدف نهایی جامعه بی طبقه جهانشمول، ثروت جمعی و توسعه همه جانبه فردی است. و اعتقاد بر این است که تضاد و تقسیم کار اجتماعی باید برچیده شود. هدف میانی آن تسخیر دولتی و دولت انتقالی نیز دیکتاتوری و در راستای منافع طبقه کارگراست. اتحادیه ها و احزاب کارگری بازیگران اصلی هستند اما اصل بر دموکراسی مرکزگرا و هرم تصمیم گیری جمعی و الزام آور است. ماهیت مبارزه در اینجا انقلابی و با ابزارهای سیاسی و فراسیاسی و نقطه اوج آن تسخیر دولت دولت است اهداف ابزار را توجیه می کند. دشمن اصلی در اینجا بورژوازی طبقه حاکم است که منبع سرکوب، استثمار و از خودبیگانگی طبق کارگر است. فردیت انسان تحت سلطه سرمایه داری و مذهباز خود بیگانه می شود امادر سوسیالیسم می تواند کمال پذیر باشد از طریق خود دگرگونی تدریجی.

آنارشیسم اجتماعی؛ هدف نهایی آن الغای دولت بعنوان ابزار سرکوب طبقاتی است. هدف میانی از طریق راهبرد انقلابی(باکونین) صلح آمیز(پرودون و کروپوتکین) محقق می شود. ساختار سلطه دولتی در جهت آنارشیسم باید نابود شود. دشمن اصلی نیز دولت است تنها مناسبات قدرت خودانگیخته اصالت دارد. در اینجا فرض بر اینست که انسان تحت سلطه تبدیل به معلول اخلاقی شده است.

ویژگی های اساسی سنت برنامه ریزی بسیج اجتماعی:

در مجموع بسیج اجتماعی در خدمت ارزشهای رهایی بخش است و دغدغه کارگران را مورد توجه قرارمی دهد و در پی رهایی آنها از موقعیت اجتماعی نازل است. این سنت مستلزم کنش رادیکال است و به شکل جمعی تغییرات رادیکال را دنبال می کند. به نوعی از یادگیری اجتماعی که مستلزم وحدت دیالکتیک نظریه و عمل است و منش رادیکال نیاز به تئوری دارد. نقطه آغاز این سنت نقد اجتماعی فراگیر است که پیش درآمد عمل انقلابی است و از بیان ساده ظلم، انسانیت مبتنی بر خرد و تحلیل علمی سرمایه داری به عنوان منابع نقد استفاده می کند. این سنت بر تحولات ساختاری تاکید دارد و نقطه آماج آن نقد است و بر عمل از پایین تاکید دارد، معتقد است برنامه ریزی از جامعه مدنی سرچشمه می گیرد و در انحصار دولت نیست و ضرورت وجود جنبش را برای وجود جامعه سالم مورد تاکید قرار می دهد. مخاطب این سنت گروهها یا اجتماع بسیج شده هستند و انگیزه از خود جامعه بوجود می آید. اجتماع باید درگیر کنش مستقیم، مذاکره باشد تا برنامه ریزی های قابل تحقق و کارآمد را برای تحول ساختاری بیاموزد. در اینجا شناخت لازمه اقدام رادیکال است.

بینش- اقدام رادیکال- نظریه- استراتژی- اقدام

تدوین راهبرد مناسب مستلزم اطلاعات ترکیبی غنی، دقیق و بهنگام و تفسیر درست اطلاعات، ارزیابی دقیق گزینه های عملی و نظارت مستمر بر عمل است. در این سنت کنش رادیکال با ایدئولوژی تقویت می شود.

گفتار دوم: تحلیل و مقایسه سنت های برنامه ریزی

با توجه به بازیگران و سطح اقدام

سنت بسیج اجتماعی مستلزم اقدام از پایین است و گروههای اجتماعی را برای اقدام رادیکال و تحولات ساختاری بسیج می کند اما سنت اصلاح اجتماعی بر اقدام از بالا و نقش دولت تاکید دارد و معتقد است دولت در فرایند هدایت اجتماعی نقش بسیار مهمی دارد سنت بسیج اجتماعی بر خلاف سایر سنت ها بر اقدام از پایین تاکید دارد و گروههای اجتماعی تحت ستم را مورد خطاب قرار می­دهد و مشتری آن گروههای یا اجتماع بسیج شده هستند انگیزه اقدام از خود جامعه آغاز می شود. سنت تحلیل سیاست هرچند دولت را در این فرایند مهم تلقی می کند اما سایر نهادهای جامعه مدنی را هم مورد توجه قرار می دهد اما مخاطب اصلی تحلیلگران سیاست حکومت قلمداد می شود. سنت یادگیری اجتماعی بر کنش هدفمند بازیگر یا بازیگران تاکید می­کند و میانجی­گری گروههای کوچک در شناخت مسائل و اقدام را مورد توجه قرار می دهد. سنت اصلاح اجتماعی نیز مبتنی بر عقلانیت است و بر اقدام از بالا و جریان یک طرفه مدیر- کارمند- کارگر یدی تاکید دارد و معتقد است انتظام خود انگیخته بازار باعث ناکارآمدی، اتلاف منابع و بی عدالتی می شود از این رو دخالت دولت ضروری است مخاطب اصلاح طلبان اجتماعی نیز حاکمان هستند. در این سنت اتزیونی بر هدایت اجتماعی مبتنی بر کنترل از بالا و اجماع سازی از پایین تاکید می کند.

با توجه به فرایند اقدام

سنت بسیج اجتماعی شکل گیری اجتماعات هدفمند، کناره گیری از جامعه، حرکت آنارشیستی، و نقد اجتماعی را وجهه همت خود قرار داده و به دنبال تخییرات بنیادی و ساختاری درجامعه است. برنامه­ریزان در پالایش ابعاد فنی راه حل­های تحولی به گروههای بسیج شده کمک می کنند. و با تمرکز بر اطلاعات، دانش و تصمیم سازی در گروههای کوچک اقدامات انقلابی را شکل می دهند و اعتقاد دارند شناخت، نظریه و ایدئولوژی باید زیربنای اقدام انقلابی باشد. سنت بسیج اجتماعی تنها سنتی است که اقشار فرودست و محروم را مورد خطاب قرار می دهد و معتقد است تنها با اقدام جمعی می توان به تغییر جامعه امیدوار بود.

در سنت تحلیل سیاست از تحلیل های مبتنی بر عقلانیت محدود(به دلیل اطلاعات، وقت و هزینه ناکافی) استفاده می کند که از عقلانیت بازار متفاوت است و منافع عمومی را نیز مدنظر قرار می دهد تا به بهینه شدن اقدامات و تصمیمات سیاستی کمک نماید سیاستگذاری در اینجا به نوعی طراحی است یعنی طراحی سیتم های پیچیده برای مدیریت جهان پیچیده و بازیگران دولتی و غیردولتی درگیر کنش هستند. سنت یادگیری اجتماعی مبتنی بر عمل اجتماعی بر اساس نیازهای فوری و مسائل پیش رو کنشگران است و افق کوتا مدت است و در حد دانش تجربی و ضمنی خود با مسائل مواجه می شوند از طرف دیگر بر پویایی فرایندهای اجتماعی، میانجی گری گروههای کوچک و اهمیت دیالوگ در کنش اجتماعی تاکید دارد. در سنت­های قبلی منازعه ای میان سیاستمدار و متخصص فنی داشتیم اما در اینجا متخصص در کنار مردم قرار می گیرد و تمایلات و خواسته های آنها را صورتبندی برنامه ای می کند. در اینجا همه چیز مبتنی بر شناخت بازیگران است و شناخت در مسیر کنش حاصل می شود اما در سنت تحلیل سیاست ابتدا تصمیم و سپس کنش انجام می گیرد..

فرایند برنامه ریزی در سنت اصلاح اجتماعی طبق نظر برخی از متفکران آن حرکت مهندسی گام به گام و حرکت تدریجی است و بر تقسیم برنامه کلان اجتماعی به خرده برنامه ها تاکید دارد و بیشتر به دنبال تحولات کوچک و پیوسته است تا تحولات بزرگ و چشمگیر. از طرفی سلسله مراتب و کنترل را در فرایند برنامه ریزی مهم و حیاتی تلقی می کند.

با توجه به هدف

هدف سنت بسیج اجتماعی الغای دولت بعنوان ابزار سرکوب طبقاتی، ادغام عرصه عمومی و خصوصی و ایجاد جوامع خوب و درنهایت نیل به جامعه ای غیر زیاده طلب است.

سنت تحلیل سیاست سعی می کند با استفاده از تحلیل های کمی و عینی به بهینه سازی و منطق شدن تصمیم گیری صاحبان قدرت کمک کند و از طریق تلاش نظام مند علمی اقدامات آینده را شکل دهد و زمینه کارایی و تخصیص بهینه منابع عمومی را در جهت تامین منافع عمومی فراهم نماید.

در سنت یادگیری اجتماعی کنش همه گروههای اجتماعی در یک فرایند کنش همیشگی با مسائل مواجه می شوند و راه حل ارائه می­کنند

سنت اصلاح اجتماعی بدنبال برنامه ریزی از بالا است و سعی دارد منافع عمومی را از طریق ابزارها و رویه های برنامه ریزی صورتبندی و تامین نماید و به دنیال اصلاح نواقص بازار است.

در مجموع به زعم نویسنده سنت بسیج اجتماعی پیشینه نظری بسیار غنی دارد و روشنفکران حامیان اصلی این سنت هستند اما سنت تحلیل سیاست و اصلاح اجتماعی دولت و کارکزاران دولتی را خطاب قرار می دهند، در سنت تحلیل سیاست و سنت اصلاح اجتماعی به دنبال تقویت دولت است که با گسترش شاخه اجرایی عقلانیت می تواند آینده یک جمع را پایه ریزی کند این در حالی است که سنت بسیج اجتماعی به دنبال حذف دولت است و جامعه بی طبقه را نوید می دهد و به دنبال ایجاد اجتماعات خودگردان و در نهایت ایجاد جامعه کمونیستی است.